Os enigmas do Legislativo

[Série Saídas, Saída IV,

Beco Maria Antônia, 2003.
Ricardo van Steen

Pirelli/MASP]

Adriano Codato

Gazeta do Povo, 20 jan. 2010

A discussão política no Brasil, em especial quando trata dos legislativos, tem se fixado num único (e importante) problema: a corrupção. Se nós não quisermos permanecer prisioneiros desse assunto, e das soluções que não solucionam nada, já que ao apostar em saídas milagrosas, mágicas ou simplesmente mistificadoras só contornam o problema, um primeiro passo é saber como as coisas funcionam.

Uma forma de entender o comportamento político dos parlamentares é através do modelo distributivista. Conforme essa visão, a ação dos políticos de carreira seria sempre clientelista, guiada pela lógica “meramente” eleitoral.

Se o objetivo essencial de um político é reeleger-se, então suas preferências, atitudes e comportamentos só serão inteligíveis a partir desse único objetivo. Para atingi-lo, o parlamentar deve apoiar decisões do governo e lutar para trazer recursos que favoreçam sua base eleitoral. O foco principal da disputa política é o Orçamento. O trabalho legislativo consiste, assim, em pendurar o máximo possível de emendas “clientelistas” na peça orçamentária.

Esse tipo de explicação supõe que a unidade de análise sejam os interesses egoístas dos parlamentares, que os eleitores sejam bastante pragmáticos na hora de decidir em quem votar, e que os partidos fiquem sempre em segundo plano.

As implicações desse modo de ver as coisas estão claras. O legislativo seria a fonte de políticas de tipo distributivo, a “conexão eleitoral” seria o fator determinante na elaboração de políticas de governo, e, considerando a separação do trabalho entre Parlamento e Presidência, a tomada de decisões políticas estaria convenientemente dividida e equilibrada.

A conexão eleitoral só funcionará, todavia, se o parlamentar mantiver-se sempre em evidência, falando em nome das bases e cultivando uma relação estreita com elas; se tomar posições claras em assuntos polêmicos, mas sempre de acordo com as opiniões do “seu” eleitorado. Assim resumido, esse modelo parece explicar melhor o Congresso norte-americano que o brasileiro.

No entanto, alguns analistas têm apresentado quatro argumentos a favor da validade desse tipo de explicação para compreender o comportamento dos congressistas do Brasil.

O sistema eleitoral (proporcional de lista aberta), porque incentiva a personalização do voto, favorece um comportamento muito individualista dos parlamentares. Além disso, examinando-se o padrão de votos nos candidatos, o que se vê é a criação de pequenos distritos informais. O candidato vitorioso tende a ter uma votação concentrada em determinados municípios. Ele domina o colégio eleitoral. Uma vez no Parlamento, o deputado pode seguir cultivando sua clientela, pois as emendas individuais ao Orçamento permitem o sucesso quase indefinido dessa estratégia. Para completar, as relações Executivo-Legislativo legitimam e ampliam essa prática, já que os deputados podem trocar apoio ao governo pela execução das suas propostas.

Por outro lado, quando se analisam empiricamente os dados disponíveis, as coisas não são tão certas assim. É o que estipula o “modelo partidário”. Primeiro: as taxas de reeleição não são particularmente altas. Pouco mais de 50% voltam à Câmara a cada legislatura. Examinando-se a geografia eleitoral, o que se constata é que metade dos deputados que tentam uma cadeira no parlamento federal não tem uma votação distritalizada. E é difícil determinar, num pleito, quantos votos são pessoais, quantos votos são partidários, em função do sistema de coeficiente eleitoral.

Segundo: a Constituição deu muito poder ao Executivo em matéria orçamentária. Estima-se que o peso das emendas individuais ao Orçamento que são efetivamente executadas seja muito baixo, em torno de 20%. Também não se encontrou ainda dados suficientes que corroborem a correlação entre a taxa de apoio ao Executivo e a execução de emendas, embora se possa supor que ela não deve ser desprezível.

Terceiro: o comportamento dos parlamentares parece determinado mais pela organização interna da Câmara dos Deputados do que por qualquer outra coisa. O expediente de votações simbólicas comandadas pelos líderes dos partidos, o poder dos caciques para indicar quem pode fazer parte das comissões, tudo impede que o parlamentar avulso tenha algum poder de fato.

Por último, o objetivo dos parlamentares brasileiros dificilmente é reeleger-se, mas eleger-se para algum cargo executivo, uma vez que o gasto efetivo capaz de agradar eleitores é decidido nesse âmbito.

Como a Ciência Política não dispõe ainda de um único modelo que permita dizer como o parlamento nacional funciona a fim de prever as estratégias e as ações dos legisladores, é muito difícil propor (e pôr em prática) instrumentos de fiscalização e controle sobre os políticos. Mas nem por isso devemos desistir de estudá-los e de comandá-los.

Adriano Codato é professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR).
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a construção autoritária da autoridade do Estado no Brasil: a ditadura de Vargas

[foto: Getulio Vargas

no Palácio do Catete.
1941. Hart Preston. Life]

Adriano Codato

A nacionalização das estruturas de poder, ao mesmo tempo propósito e produto da centralização política no pós-1930, foi em geral interpretada pela historiografia e pela sociologia brasileiras de duas maneiras: em termos teóricos, como condição de possibilidade de autonomização do Estado diante da sociedade; em termos históricos, como a concretização da vontade de um Presidente imperial.

Nesse registro, o “caudilhismo”, ou sua versão modernizada, o “populismo autoritário” são confissões de um modo de desenvolvimento político em que o programa de superação dos poderes privados (os “imperialismos estaduais”) ou carece de mediações institucionais, tal como no fenômeno da ligação direta entre o Presidente e as elites políticas; ou excede em mediações institucionais, como atestam todos os relatos sobre o crescimento e a burocratização do Executivo federal nesse período (1).

Em quaisquer dessas explicações o Estado Novo fica assimilado apenas a uma experiência relativamente bem-sucedida de “‘desapropriação’ dos instrumentos locais e regionais de poder estruturados sob o Estado oligárquico”(2).

Talvez não tenha sido enfatizado suficientemente que a transferência de poder de um nível a outro do sistema político brasileiro – do regional para o nacional – não foi apenas uma questão de cessão de direitos ou alienação de “funções” dos estados ao Estado. Esse processo não poderia prescindir de arranjos formais que garantissem, ao lado da unificação do mercado econômico, a unificação do “mercado político”. Explico.

Assim como o deslocamento do eixo dinâmico da acumulação (da economia agromercantil para a industrial), ele mesmo o resultado prático da ação efetiva de órgãos de planejamento, agências decisórias, burocracias públicas e da atuação de uma elite estatal planejadora – enfim, da “intervenção” do Estado – não resultou da “lógica do sistema capitalista” (seja nacional, seja internacional), a mudança de escala em que o poder de classe e o poder de Estado passaram a ser exercidos não derivou de adaptações paulatinas e sucessivas da estrutura de poder.

Tanto é assim que o problema da hierarquização e da integração entre os subsistemas econômicos regionais, o problema do controle político sobre as elites políticas estaduais e a questão da dominação ideológica sobre a sociedade só foram suficientemente resolvidos no Estado Novo. Eles exigiram uma mudança de regime, uma transformação política, portanto (3).

Assim, gênese institucional do Estado ditatorial e sua compreensão são estratégicas para entender o programa de construção institucional da capacidade estatal, afastando assim as concepções que, com base numa “história administrativa” que faz abstração da sociedade e de seus conflitos, tende a ver a criação e a imposição de novos parâmetros burocráticos apenas como o efeito de manobras adaptativas ao novo “ambiente político”; ou como correções marginais das disfunções do desenho institucional original; ou ainda, tende a tomar tais parâmetros por simples imitação de modelos externos, ou por decorrências automáticas de reformulações das visões correntes sobre a melhor forma de governar, e assim por diante.

Pierre Bourdieu lembrou que, em se tratando do Estado e dos processos de instituição do poder do Estado, não há maneira de romper com a visão naturalizada do desenvolvimento natural das instituições políticas e das práticas administrativas e jurídicas estabelecidas desde sempre “mais poderosa do que a reconstrução da gênese: ao fazer com que ressurjam os conflitos e os confrontos dos primeiros momentos e, concomitantemente, os possíveis excluídos”, essa perspectiva sócio-genética “reatualiza a possibilidade de que houvesse sido [...] de outro modo [...] e recoloca em questão” aquele modo de organização que historicamente “se concretizou entre todos os outros” (4).

Notas:
1. Ver Mario Wagner Vieira da Cunha, O sistema administrativo brasileiro (1930-1950). Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos, 1963.

2. Sônia Draibe, Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituição do Estado e as alternativas da industrialização no Brasil, 1930/1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 62.

3. Para a idéia, ver Luciano Martins, A revolução de 1930 e seu significado político. In: CPDOC/FGV, A revolução de 1930: seminário internacional. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1983, p. 685.

4. Pierre Bourdieu, Espíritos de Estado. Gênese e estrutura do campo burocrático. In: _____. Razões práticas: sobre a teoria da ação. Campinas: Papirus, 1996, p. 98.
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+Marcelo Leite - Favor de impacto

[imagem: athos bulcão, instituto rio branco]

Esta coluna trata do que os pesquisadores chamam de "fator de impacto" e... não, não há erro de digitação no título. Como de hábito neste país, e como será argumentado aqui, os brasileiros também dependem de favores especiais para subir na vida dos laboratórios. A receita do sucesso parece ser pegar uma carona com pesquisadores de países ricos. É o que sugere um levantamento de Rogerio Meneghini, Abel Packer e Lilian Nassi-Calò, da Bireme, respeitado centro de estudos da Organização Pan-Americana de Saúde em São Paulo. O estudo será publicado em breve no periódico "PLoS One".
Antes, uma explicação. Fator de impacto é uma medida usual da repercussão alcançada por periódicos científicos. Parte do princípio de que um bom estudo, ao ser publicado na forma de artigo, receberá mais citações em trabalhos de outros autores do que um mau estudo. O periódico que tiver mais e melhores artigos, por extensão, gerará a maior quantidade de citações. Obtém-se o fator de impacto de uma publicação dividindo o total de citações surgidas num período pelo número de artigos editados no período anterior.
O indicador permite comparar o prestígio dos periódicos uns com os outros. Compõe um referencial importante para o pesquisador decidir onde gostaria de ver seu trabalho publicado. Na busca por reconhecimento e por verbas de pesquisa, cientistas fazem das tripas coração para ter um trabalho aceito por campeões editoriais como "Nature", "Science" e "Cell". São revistas internacionais com fator de impacto na casa de 30 citações por artigo.
Há muito se suspeita de que pesquisadores de nações periféricas sejam prejudicados nesse troca-troca de citações. Seus artigos tenderiam a ser menos lidos e, segundo a hipótese, incluídos de modo menos freqüente nas listas de referências dos colegas dos países desenvolvidos. Um protecionismo acadêmico, por assim dizer.
Meneghini, Packer e Nassi-Calò tomaram por base um acervo de 1.244 textos publicados em 2004 e 2005 com autores de quatro países latino-americanos (Argentina, Brasil, Chile e México) em sete periódicos internacionais de prestígio. E, claro, as citações que receberam no ano subseqüente (2006).
Para comparação, montaram outro banco de dados sobre mais de 44 mil trabalhos com autores de cinco países ricos (Alemanha, Estados Unidos, França, Japão e Reino Unido). Em seguida, separam ambas as amostras em dois subconjuntos menores: um com artigos assinados por autores de um mesmo país, sem colaboração internacional, e outro com.
Resultou o previsível (mas boa parte da ciência serve para isso mesmo, confirmar e apoiar em números objetivos aquilo que já se sabe). Estatisticamente, tanto faz para autores de países desenvolvidos publicar com ou sem colaboradores estrangeiros -serão citados em proporção semelhante e muito próxima do fator de impacto da publicação.
No caso latino-americano, a desvantagem é enorme. Artigos sem apoio de colegas desenvolvidos têm fatores de impacto 34% menores que a média. Com colaboração internacional, se aproximam do usual na publicação. Resta estabelecer se os trabalhos de latino-americanos são menos citados só porque são ruins, o menos provável, ou se os pesquisadores de países ricos é que não se dão ao trabalho de lê-los. Muitos latino-americanos já concluíram, bingo, que o caminho das pedras exige o favor de um co-autor bacana.

MARCELO LEITE é autor de "Ciência - Use com Cuidado" (Editora da Unicamp, 2008) e de "Brasil, Paisagens Naturais - Espaço, Sociedade e Biodiversidade nos Grandes Biomas Brasileiros" (Editora Ática, 2007).
Blog: Ciência em Dia ( cienciaemdia.folha.blog.uol.com.br).
E-mail: cienciaemdia.folha@uol.com.br
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