Os enigmas do Legislativo

[Série Saídas, Saída IV,

Beco Maria Antônia, 2003.
Ricardo van Steen

Pirelli/MASP]

Adriano Codato

Gazeta do Povo, 20 jan. 2010

A discussão política no Brasil, em especial quando trata dos legislativos, tem se fixado num único (e importante) problema: a corrupção. Se nós não quisermos permanecer prisioneiros desse assunto, e das soluções que não solucionam nada, já que ao apostar em saídas milagrosas, mágicas ou simplesmente mistificadoras só contornam o problema, um primeiro passo é saber como as coisas funcionam.

Uma forma de entender o comportamento político dos parlamentares é através do modelo distributivista. Conforme essa visão, a ação dos políticos de carreira seria sempre clientelista, guiada pela lógica “meramente” eleitoral.

Se o objetivo essencial de um político é reeleger-se, então suas preferências, atitudes e comportamentos só serão inteligíveis a partir desse único objetivo. Para atingi-lo, o parlamentar deve apoiar decisões do governo e lutar para trazer recursos que favoreçam sua base eleitoral. O foco principal da disputa política é o Orçamento. O trabalho legislativo consiste, assim, em pendurar o máximo possível de emendas “clientelistas” na peça orçamentária.

Esse tipo de explicação supõe que a unidade de análise sejam os interesses egoístas dos parlamentares, que os eleitores sejam bastante pragmáticos na hora de decidir em quem votar, e que os partidos fiquem sempre em segundo plano.

As implicações desse modo de ver as coisas estão claras. O legislativo seria a fonte de políticas de tipo distributivo, a “conexão eleitoral” seria o fator determinante na elaboração de políticas de governo, e, considerando a separação do trabalho entre Parlamento e Presidência, a tomada de decisões políticas estaria convenientemente dividida e equilibrada.

A conexão eleitoral só funcionará, todavia, se o parlamentar mantiver-se sempre em evidência, falando em nome das bases e cultivando uma relação estreita com elas; se tomar posições claras em assuntos polêmicos, mas sempre de acordo com as opiniões do “seu” eleitorado. Assim resumido, esse modelo parece explicar melhor o Congresso norte-americano que o brasileiro.

No entanto, alguns analistas têm apresentado quatro argumentos a favor da validade desse tipo de explicação para compreender o comportamento dos congressistas do Brasil.

O sistema eleitoral (proporcional de lista aberta), porque incentiva a personalização do voto, favorece um comportamento muito individualista dos parlamentares. Além disso, examinando-se o padrão de votos nos candidatos, o que se vê é a criação de pequenos distritos informais. O candidato vitorioso tende a ter uma votação concentrada em determinados municípios. Ele domina o colégio eleitoral. Uma vez no Parlamento, o deputado pode seguir cultivando sua clientela, pois as emendas individuais ao Orçamento permitem o sucesso quase indefinido dessa estratégia. Para completar, as relações Executivo-Legislativo legitimam e ampliam essa prática, já que os deputados podem trocar apoio ao governo pela execução das suas propostas.

Por outro lado, quando se analisam empiricamente os dados disponíveis, as coisas não são tão certas assim. É o que estipula o “modelo partidário”. Primeiro: as taxas de reeleição não são particularmente altas. Pouco mais de 50% voltam à Câmara a cada legislatura. Examinando-se a geografia eleitoral, o que se constata é que metade dos deputados que tentam uma cadeira no parlamento federal não tem uma votação distritalizada. E é difícil determinar, num pleito, quantos votos são pessoais, quantos votos são partidários, em função do sistema de coeficiente eleitoral.

Segundo: a Constituição deu muito poder ao Executivo em matéria orçamentária. Estima-se que o peso das emendas individuais ao Orçamento que são efetivamente executadas seja muito baixo, em torno de 20%. Também não se encontrou ainda dados suficientes que corroborem a correlação entre a taxa de apoio ao Executivo e a execução de emendas, embora se possa supor que ela não deve ser desprezível.

Terceiro: o comportamento dos parlamentares parece determinado mais pela organização interna da Câmara dos Deputados do que por qualquer outra coisa. O expediente de votações simbólicas comandadas pelos líderes dos partidos, o poder dos caciques para indicar quem pode fazer parte das comissões, tudo impede que o parlamentar avulso tenha algum poder de fato.

Por último, o objetivo dos parlamentares brasileiros dificilmente é reeleger-se, mas eleger-se para algum cargo executivo, uma vez que o gasto efetivo capaz de agradar eleitores é decidido nesse âmbito.

Como a Ciência Política não dispõe ainda de um único modelo que permita dizer como o parlamento nacional funciona a fim de prever as estratégias e as ações dos legisladores, é muito difícil propor (e pôr em prática) instrumentos de fiscalização e controle sobre os políticos. Mas nem por isso devemos desistir de estudá-los e de comandá-los.

Adriano Codato é professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR).
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