Notas sobre a composição dos ministérios e cargos de confiança na Nova República

[Oca, 2001. São Paulo,
Nelson Kon. Pirelli / MASP]

trabalho a ser apresentado no Encontro da Anpocs 2009
GT 18: Elites e instituições políticas

Camila Romero Lameirão (UFF, Universidade Federal Fluminense) e
Maria Celina D'Araujo (FGV-RJ, Fundação Getulio Vargas)

A composição dos ministérios e dos cargos de confiança do poder Executivo revela muito sobre a natureza do governo: suas alianças partidárias, programa polí­tico e econômico, orientação ideológica e compromissos sociais e setoriais. Permite ainda avaliar em que medida a elite dirigente de cada governo se diferencia ou se assemelha. Pretendemos elaborar um trabalho comparativo com dados sobre filiação partidária, ví­nculo associativo, ní­vel de escolaridade, e experiência polí­tica e profissional dos ministros que compuseram a presidência de Sarney a Lula. Além disso, temos como objetivo cotejar essas informações com os resultados obtidos na pesquisa que realizamos com uma amostra de cargos de DAS 5 e 6, e de NES do governo Lula, procurando avaliar o perfil, as competências especí­ficas, e os padrões de recrutamento que definem esses dois conjuntos de dirigentes.

Os estudos sobre a atuação de partidos no Congresso e sobre as relações entre Executivo e Legislativo têm avançado no Brasil nos últimos anos. Da mesma forma, a pesquisa em sociologia eleitoral têm se aprimorado produzindo excelentes análises sobre perfil do eleitor, trajetórias partidárias, lógicas, constâncias e volatilidade do voto.

No entanto, conhecemos pouco sobre o funcionamento do Executivo. A retomada da democracia no Brasil levou a uma necessária reflexão sobre o voto e os representantes, mas relegou os estudos sobre certas esferas de poder que não estão diretamente conectadas ao voto (não são cargos eletivos), mas que são ocupadas por pessoas com fortes laços dentro do sistema de poder. Este é o caso dos Ministérios e também dos cargos de confiança do tipo “Direção e Assessoramento Superior” (DAS) e de “Natureza Especial” (NES), que são de livre provimento. Vale lembrar que no organograma do Executivo, os postos de DAS níveis 5 e 6 estão logo abaixo dos ministros e secretários-executivos, desempenhando funções estratégicas de direção, coordenação e assessoramento das políticas e projetos desenvolvidos no âmbito dos órgãos governamentais.

Sendo assim, em geral, sabemos pouco sobre a elite que chega ao poder a partir de 1985, sobretudo nos cargos executivos. São ainda escassas as pesquisas que buscam avaliar os efeitos da coalizão e alianças de governo na composição do Ministério e nas políticas e decisões desenvolvidas no Executivo. Muito menos sabemos em relação aos cargos de confiança. Não há trabalhos que afiram em que medida esses postos se constituem em objeto de negociação no âmbito da coalizão governamental. Os poucos trabalhos acadêmicos existentes oferecem, no entanto, uma perspectiva de análise abrangente que não se reduz à pura crítica da politização desses postos de direção. Ao contrário, prescindindo de uma visão dicotômica que contrapõe o espaço da política ao da burocracia, destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as atribuições dos cargos de DAS e, consequentemente, as competências específicas de direção requeridas. Loureiro e Abrúcio (1998c) discorrem, então, sobre um profissional híbrido que “é responsável tanto pela gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental”.

É importante destacar esse ponto, pois as discussões que tratam da relação entre política e burocracia no Brasil tradicionalmente tendem a vê-la sob o prisma do clientelismo e do insulamento. Nesta visão, a composição e a organização burocrática deveriam se orientar por princípios técnicos e critérios de impessoalidade, hierarquia e meritocracia, não devendo se deixar contaminar por influências políticas que resultariam em práticas clientelistas e personalistas. Esse entendimento pressupõe o insulamento da burocracia em relação à dinâmica política e se ampara na concepção weberiana da moderna burocracia. Como ressalta Pacheco (2002), “essa leitura de Weber levou tanto a um forte maniqueísmo – os técnicos são ‘bons’ e os políticos são ‘maus’ – como uma despolitização dos objetivos da Administração Pública”. Todavia, é a partir do próprio Weber que se formula um contraponto a essa visão, considerando sua defesa de uma complementaridade entre políticos e burocratas para a garantia da ordem democrática através de mecanismos de controle mútuo e, sobretudo, do controle político sobre a burocracia.

Por outro lado, a literatura demonstra que na República de 1946 havia uma certa regularidade no preenchimento de certas pastas. A área econômica, por exemplo, era destinada a quadros do Partido Social Democrático (PSD) de São Paulo, a de Justiça ao PSD de Minas Gerais.

O papel de cada pasta, por sua vez, ia além de suas evidentes atribuições. A da Justiça foi eminentemente uma área política, o espaço de articulação de campanhas e acordos político-eleitorais. A de Transporte denotava uma grande capacidade para compor com bases sociais e regionais pela facilidade em empregar um grande contingente de trabalhadores em obras públicas e por mobilizar vultosos recursos financeiros. Em geral, os Ministérios eram espaço de atração financeira, mas traziam a tônica do prestígio e da notoriedade pública. Foram por muito tempo um fórum de personalidades da vida política nacional. Muitas das atribuições de várias pastas foram, ao longo da ditadura militar, concentradas na Casa Civil, tendência que se fortaleceu com os governos da Nova República.

No contexto atual do presidencialismo brasileiro, as nomeações para o Ministério são importante fator de coesão política e de garantia de governabilidade. O Brasil, depois da ditadura militar, tem praticado o que se chama de “presidencialismo de coalizão”. Isto significa a existência de um arranjo político e eleitoral em que nenhum partido consegue eleger um candidato à Presidência e, ao mesmo tempo, formar sozinho maioria parlamentar. Ou seja, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação partidária, só conseguirá governar negociando com uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre partidos e regiões.

Desse modo, assim como parte dos titulares dos ministérios, os postos de DAS também estariam sujeitos a indicações dos partidos e aliados da coalizão de governo. De fato, no Brasil, com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, nenhum presidente da República, a partir de Fernando Collor de Mello (1990-1992), foi eleito com o seu partido dispondo de maioria na Câmara dos Deputados e no Senado. Neste contexto, os últimos governos, sobretudo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003), formaram sistematicamente alianças partidárias e em contrapartida concederam aos membros e partidos da coalizão espaço no gabinete presidencial.

Entendemos como imprescindíveis estudos que tratem de dados empíricos sobre a elite dirigente que compôs os sucessivos governos da Nova República. Com isso, será possível avaliar as lógicas que norteiam a composição dos Ministérios no presidencialismo de coalizão brasileiro, bem como comparar os atributos sociais, profissionais e políticos da elite dirigente em cada governo. Temos a intenção de contribuir para esse campo de pesquisa com a apresentação de dados empíricos sobre o conjunto de ministros da Nova República, e os ocupantes de cargos de DAS 5 e 6, e de Natureza Especial, especificamente dos dois mandatos do presidente Lula. Exporemos informações sobre o perfil educacional, profissional e sociopolítico desse grupo, procurando compará-los a fim de avaliar as competências específicas, e os padrões de recrutamento que definem esses dois conjuntos de dirigentes.

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