Como funciona o parlamento brasileiro?

[croquis do Congresso
Nacional. Oscar
Niemeyer. 1957]

Adriano Codato

A discussão política no Brasil, em especial quando trata dos legislativos, tem se fixado num único (e importante) problema: a corrupção.

Se nós não quisermos permanecer prisioneiros desse assunto, e das soluções que não solucionam nada, já que ao apostar em saídas milagrosas (políticos virtuosos), mágicas (o “amadurecimento da democracia”) ou simplesmente mistificadoras (a reforma política salvadora) só contornam o problema, um primeiro passo é saber como as coisas funcionam. Será que já sabemos o suficiente?

Uma forma de entender o comportamento político dos parlamentares é através do modelo distributivista. Conforme essa visão, a ação dos políticos de carreira seria sempre clientelista, guiada pela lógica “meramente” eleitoral.

Se o objetivo essencial de um político é reeleger-se, então suas preferências, atitudes e comportamentos só serão inteligíveis a partir desse único objetivo. Para atingi-lo, o parlamentar deve apoiar decisões do governo e lutar para trazer recursos que favoreçam sua base eleitoral, que pode ser uma cidade, uma região ou uma clientela específica. O foco principal da disputa política é o Orçamento. O trabalho legislativo consiste, assim, em pendurar o máximo possível de emendas “clientelistas” na peça orçamentária. Como essa prática nunca é tranquila, pois todos querem a mesma coisa para seus respectivos redutos, as relações entre os congressistas só podem se dar em função de barganhas recíprocas, de trocas.

Esse tipo de explicação supõe que a unidade de análise sejam os interesses egoístas dos parlamentares, que os eleitores sejam bastante pragmáticos na hora de decidir em quem votar (e não “ideológicos”), e que, por tudo isso, os partidos fiquem sempre em segundo plano nos cálculos políticos de ambos os agentes.

As implicações desse modo de ver as coisas estão claras. O legislativo seria a fonte de políticas de tipo distributivo, a “conexão eleitoral” (fórmula do cientista político norte-americano David Mayhew que designa relação entre os representantes e o eleitorado) seria o fator determinante na elaboração de políticas de governo, e, considerando a separação do trabalho entre Parlamento e Presidência, a tomada de decisões políticas estaria convenientemente dividida e equilibrada.
A conexão eleitoral só funcionará, todavia, se o parlamentar mantiver-se sempre em evidência, falando em nome das bases e cultivando uma relação estreita com elas; se ele conseguir projeção institucional, ocupando cargos importantes no Legislativo, se tomar posições claras em assuntos polêmicos, mas sempre de acordo com as opiniões do “seu” eleitorado; e se, e isso é o fundamental, conseguir levar o crédito pela liberação de recursos para obras na “sua” comunidade.

Assim resumido, esse modelo parece explicar melhor o Congresso norte-americano que o Parlamento brasileiro. Num regime onde o voto é distrital, é natural que deputados procurem levar benefícios (“obras”) para suas respectivas circunscrições.

No entanto, alguns analistas têm apresentado quatro argumentos a favor da validade desse tipo de explicação para compreender o comportamento dos congressistas do Brasil.

O sistema eleitoral (proporcional de lista aberta), porque incentiva a personalização do voto, favorece um comportamento muito individualista dos parlamentares. Além disso, examinando-se o padrão de votos nos candidatos, o que se vê é a criação de pequenos distritos informais. O candidato vitorioso tende a ter uma votação concentrada em determinados municípios (e não dispersa pelo estado todo) e, nos municípios em que ele é o mais votado, ele vence seus concorrentes com grande maioria. Ele domina o colégio eleitoral. Uma vez no Parlamento, o deputado pode seguir cultivando sua clientela, pois as emendas individuais ao Orçamento permitem o sucesso quase indefinido dessa estratégia. Para completar, as relações Executivo-Legislativo legitimam e ampliam essa prática, já que os deputados podem trocar apoio ao governo pela execução das suas propostas.

Por outro lado, quando se analisam empiricamente os dados disponíveis, as coisas não são tão certas assim. É o que estipula o “modelo partidário”.

Primeiro: as taxas de reeleição não são particularmente altas. Pouco mais de 50% voltam à Câmara a cada legislatura. Examinando-se a geografia eleitoral, o que se constata é que metade dos deputados que tentam uma cadeira no parlamento federal não tem uma votação distritalizada (concentrada e dominante). Para completar, é difícil determinar, num pleito, quantos votos são pessoais, quantos votos são partidários, em função do sistema de coeficiente eleitoral.

Segundo: a Carta de 1988 deu muito poder ao Executivo em matéria orçamentária. Estima-se que o peso das emendas individuais ao Orçamento que são efetivamente executadas seja muito baixo, em torno de 20% do total. Também não se encontrou ainda dados suficientes que corroborem a correlação entre a taxa de apoio ao Executivo e a execução de emendas, embora se possa supor que ela não deve ser desprezível.

Terceiro: o comportamento dos parlamentares parece, segundo vários estudos, determinado mais pela organização interna da Câmara dos Deputados (isto é, seu sistema de regras) do que por qualquer outra coisa. O expediente de votações simbólicas comandadas pelos líderes dos partidos (e não por deputado), o poder dos caciques para indicar quem pode fazer parte das comissões (condição essencial para aparecer politicamente), tudo impede que o parlamentar avulso tenha algum poder de fato. Além disso, não se acumula muito poder graças à ocupação de cargos nas comissões, e sim cultivando redes de influência junto à burocracia dos ministérios.

Por último, e ligado a isso, dado que o Executivo é o centro de gravidade do sistema político, o objetivo dos parlamentares brasileiros dificilmente é reeleger-se, mas eleger-se para algum cargo executivo, uma vez que o gasto efetivo capaz de agradar eleitores é decidido nesse âmbito.

Conclusão: como a Ciência Política não dispõe ainda de um modelo seguro que permita dizer como o parlamento nacional funciona, nem prever as estratégias e as ações dos legisladores, é muito difícil propor (e por em prática) instrumentos de fiscalização e controle sobre os políticos. Mas nem por isso devemos desistir de estudá-los e de comandá-los.

A política frequentemente é menos simples do que parece, ou do que nós gostaríamos que ela fosse.
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