processos e padrões de divisão do trabalho no Estado pós-oligárquico

[Jardim de Alá, 1950
José Medeiros.
Pirelli/MASP]

paper a ser apresentado
na reunião da
Anpocs, 2009.

Adriano Codato

Este trabalho ocupa-se da vida interna do Departamento Administrativo do estado de São Paulo entre 1939 e 1945. É um exame dos procedimentos legislativos da agência criada durante o regime do Estado Novo e pretende captar, ao lado das atribuições legais, suas funções reais no sistema estatal.

Através de uma abordagem quantitativa, trata-se de comparar as atribuições e a ampliação das atribuições, tal como definidas nos decretos-lei de criação e modificação dos Departamentos Administrativos, com seu papel efetivo na política ditatorial.

Se a análise da legislação revela as intenções do seu criador e, indiretamente, os motivos da sua criação, precisar seus padrões de funcionamento concreto permite ver como de fato a divisão do trabalho político e burocrático estava organizada e operava no Estado pós-oligárquico e o que isso significava para a distribuição do poder pelas diferentes facções de elite.

As relações entre o processo político, o processo decisório e o reordenamento das facções da elite podem ser explicadas mediante duas noções muito operacionais propostas por Anthony Giddens (“Elites in the British Class Structure”, 1974): “relevância institucional” (de um determinado aparelho entre os aparelhos do Estado) e “hierarquia” (isto é, hierarquia política entre os diferentes grupos de elites que formam o universo político).

Hierarquia entre elites ou entre grupos de elite está diretamente conectada a “poder de agenda”: um grupo político que consegue decidir sobre temas mais importantes submete outro que não tem, mesmo formalmente, o mesmo “poder”, isto é, que não controla o mesmo tipo e o mesmo volume de recursos políticos, burocráticos etc., cujas decisões não têm o mesmo raio de ação, e cujas ações não exercem a mesma influência sobre os demais grupos.

Esse critério objetivo (pois permite medir a capacidade política dos agentes através dos temas de política que chefiam) desloca a classificação do poder relativo das facções da elite da definição formal das competências dos aparelhos que elas controlam (via legislação, por exemplo), ou da situação social /conexão política dos decisores para o âmbito específico do processo decisório.

Por essa idéia existe assim um paralelismo estrito entre a hierarquia da elite (elites nacionais, elites regionais; e, dentro dessa última, alta, média e baixa oligarquia) e a hierarquia dos assuntos governados por ela. Assim, conforme a proposição de Giddens, a ordem de importância sobre o que se decide rege a ordem de importância de quem decide – ou é, ao menos, um índice do seu poder efetivo.

Relevância institucional diz respeito à natureza da instituição que um grupo (político, no caso) comanda e conduz e, mais especificamente, ao valor estratégico dessa instituição para uma dada sociedade (no nosso caso, para uma configuração institucional particular). Sua autoridade, prestígio ou influência (“institutional salience”) pode ser estimada, objetivamente, em função das chances políticas que faculta aos agentes que fazem parte dela.

Para os nossos fins, esse indicador, menos preciso que o primeiro, arrasta a definição e a delimitação da quantidade de poder da posição protocolar que o aparelho ocupa no organograma (ou que uma instituição detém no sistema social, o sentido original da definição) para o terreno do processo político-burocrático.

Por essa idéia, deduz-se, a importância estratégica de uma agência é função ora da dinâmica política mais geral (o que indica que se olhe também para fora do circuito decisório), ora da batalha entre os agentes burocráticos e políticos no interior do circuito decisório por uma série de coisas: pelo poder de definir a própria agenda e a dos demais, pelo poder de decidir ou de adiar uma decisão, impedir sua execução, pelo poder de modificar seu conteúdo no momento da implementação e assim por diante.

Em resumo: instituições importantes e decisões importantes tornam, ipso facto, a elite importante.

As duas variáveis pegadas são decisivas para decidir, de acordo com o raciocínio de A. Giddens, as posições ocupadas pelos diferentes grupos políticos no universo das classes dirigentes.

O que é essencial reter dessa perspectiva analítica é que o estudo das decisões (seus tipos, seu encadeamento, seu escopo, seu âmbito) e o estudo do mecanismo de tomada de decisões (sua ordem, suas regras, seus procedimentos, seus aparatos) são procedimentos estratégicos para descobrir tanto o valor da instituição onde se decide, quanto a autoridade da elite que a pilota.

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