financiamento público e campanha eleitoral

[Campanha 2018

Tomaz Silva

Agência Brasil] 

Resumo

Investigamos os impactos da adoção do financiamento exclusivamente público e da proibição de doações empresariais para as receitas de campanha de candidaturas à Câmara dos Deputados do Brasil entre 2010 e 2022. O objetivo é avaliar se estas mudanças impactaram a concentração de recursos financeiros entre os candidatos. Para isso, usamos estatísticas descritivas e medidas de desigualdade, como o Índice de Gini e a razão entre decis. Os resultados mostram uma melhora no quadro geral de distribuição de recursos somente nas eleições de 2022, enquanto em 2018 ainda houve uma disputa com recursos altamente concentrados em poucos candidatos. Sugerimos que fatores institucionais – como as cotas para minorias e o teto de gastos eleitorais – e partidários ajudam a explicar a diminuição da desigualdade em 2022, mas que eles ainda são insuficientes para reduzir as enormes disparidades existentes entre os candidatos.

Palavras-chave: financiamento público de campanhas; desigualdade; concentração de recursos; eleições; Câmara dos Deputados

Abstract

We investigated the consequences of using public funding and banning corporate donations to finance political campaigns for the Brazilian Chamber of Deputies between 2010 and 2022. The goal is to assess whether these changes impacted the concentration of financial resources among candidates. To this end, we used descriptive statistics and measures of income inequality, such as the Gini Index and deciles ratio. The results point to an improvement in the overall picture of resource distribution only in the 2022 elections, while during 2018 was still a contest with resources highly concentrated in a few candidates. We posit that institutional factors – such as quotas for minorities and the electoral spending cap – combined with party-related factors have contributed to the decrease in inequality in 2022, but that they are still insufficient to reduce the vast disparities among candidates.

Keywords: public funding; inequality; concentration of resources; elections; Brazilian Chamber of Deputies

Como citar:

Silva, B. F. da ., & Codato, A.. (2024). Impactos limitados do financiamento público sobre a redução da desigualdade em campanhas eleitorais. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 39, e39013. https://doi.org/10.1590/39013/2024

Disponível em:

SciELO [html]

Research Gate [PDF]

Academia.edu  [PDF]

reforma política, again

[Matthew Neely West Va., Politician
Date taken: October 1948
Photographer: Peter Stackpole

Life]

Gazeta do Povo, 25/02/2011

Política: a reforma da vez

Lucio Rennó e Wladimir Gramacho


O que provavelmente será debatido no Con­­­gresso Nacional neste ano é uma repetição do que se tentou aprovar em 2005

A recente trajetória (re)democrática brasileira nos mostra que o primeiro semestre legislativo de presidentes recém-empossados é prolífico em reformas. Vide os governos Fernando Henrique Cardoso em 1995 e Lula em 2003.

Em seu discurso de posse, Dilma Rousseff considerou que a reforma política é “tarefa indeclinável e urgente”. Falou pelo Executivo. Uma pesquisa recente do Instituto FSB ouviu 340 deputados federais e senadores da Legislatura 2011-2015. E descobriu que 65% deles têm a reforma política como uma de suas duas prioridades no 1.º semestre do ano. As outras mais citadas foram a reforma tributária (50%) e o código florestal (11%). Falaram pelo Legislativo.

O reconhecimento, pelos políticos, de que é preciso aperfeiçoar as regras do jogo tem sido estimulado por profundas mudanças no ambiente sociopolítico do país: graves denúncias da imprensa, crises de imagem de diferentes partidos, líderes políticos abatidos no topo de suas carreiras, pressão da opinião pública e da sociedade civil organizada e decisões do Judiciário.

Mas qual reforma política será proposta? E quais as chances de sua aprovação no Congresso? Mais importante: quais os possíveis efeitos dessas mudanças?

A primeira pergunta é de mais fácil solução. O que provavelmente será debatido no Congresso Nacional neste ano é uma repetição do que se tentou aprovar em 2005, quando os temas eram: mudança do sistema proporcional de lista aberta para lista fechada, estabelecimento do financiamento público de campanhas, redução da cláusula de barreira e o estabelecimento de prazos mais rígidos para movimentação entre partidos, entre outros.

Até este momento, os sinais mais evidentes dos atores interessados na reforma política sugerem a existência de dois pontos focais: a mudança do sistema proporcional de lista aberta para lista fechada e o estabelecimento do financiamento exclusivamente público de campanhas eleitorais. Os eleitores deixariam de votar em candidatos e votariam em listas de candidatos ordenadas pelos partidos. E as doações de campanha de pessoas físicas e jurídicas seriam proibidas, passando a existir fundo público que seria distribuído aos partidos para o financiamento das campanhas.

A resposta à segunda questão é que, segundo os próprios dados da pesquisa FSB, são grandes as chances de mudança das regras, a ponto de introduzir alterações radicais no funcionamento do sistema político brasileiro.

Com isso, chegamos à terceira pergunta: essas mudanças são boas para o Brasil?

Os debates sobre as reformas institucionais têm enfatizado a necessidade de redução do espaço para corrupção política no Brasil. A Lei da Ficha Limpa é um exemplo. A criação de listas fechadas e financiamento público exclusivo das campanhas, contudo, não é garantia de redução da corrupção política. Não há país no mundo que tenha sistema similar e que possa nos mostrar os efeitos práticos dessa interação e suas reações adversas. Daríamos um salto no escuro.

Os resultados podem ser excelentes. Mas também podem criar cartéis partidários, nos quais alguns caciques políticos dominariam as chaves de acesso ao poder. E o “caixa dois” das campanhas não se combate com financiamento público, mas com maior fiscalização, clareza na legislação e punição.

O sistema político brasileiro precisa de aperfeiçoamentos, mas não de uma refundação. Medidas pontuais, simples e eficazes seriam: (1) a redução do teto para doações de empresas, o que diminuiria o peso de grandes corporações no financiamento eleitoral; (2) a criação de novas restrições à propaganda eleitoral, o que diminuiria os custos das campanhas eleitorais; e (3) a redução do número de candidatos de cada partido ou coligação ao Legislativo, o que diminuiria o total de gastos eleitorais e simplificaria o processo de escolha do eleitor e o monitoramento do representante eleito. É hora de mudar. Com segurança.

Lucio Rennó, cientista político, é professor da Universidade de Brasília (UnB) e co-organizador do livro Reforma Política: Lições da História Recente (2006). Wladimir Gramacho, cientista político, e sócio-diretor do Instituto FSB Pesquisa.
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o financiamento da política brasileira

[Brasília. 1957.

Life]

Dinheiro híbrido

BRUNO WILHELM SPECK

O Estado de S. Paulo

9 maio 2010

O debate sobre a reforma do financiamento da política travou há quase uma década. Por mais que haja unanimidade em que o papel do dinheiro na política seja uma das chagas do sistema de representação, o tema só entra na agenda política na forma do projeto de lei para a introdução do financiamento público exclusivo das campanhas (em combinação com listas fechadas). Mas isso é medição de forças, não debate. E aparentemente o confronto divide a elite política no meio. A minoria, defensora da reforma, tem mais argumentos. Mas a maioria, oposição silenciosa, acaba vencendo a batalha. O sentimento é de mal-estar geral. Já seja na hora de ver alternativas, tanto de encaminhamento do debate como de modelo de financiamento. Aqui vai uma ideia que poderá fazer diferença nos dois sentidos.

Como fazer os defensores irreconciliáveis do financiamento público e seus adversários saírem das trincheiras? O que propomos aqui é um sistema híbrido de financiamento público e privado de campanhas. Este é um sistema diferente do financiamento misto, em vigor para o financiamento dos partidos, que recebem recursos do fundo partidário, mas podem adicionalmente arrecadar doações privadas. No sistema híbrido, aqui proposto, cada candidato no início de sua campanha deve escolher entre o financiamento privado e o financiamento público exclusivo.

O sistema se baseia na escolha entre dois caminhos alternativos de financiamento de campanha, que estarão à disposição de cada candidato. Ao início da campanha, o candidato terá que declarar à Justiça Eleitoral sua opção de financiamento - público ou privado -, que será vinculante até o final da campanha. Ao optar pelo financiamento privado, ele terá que tocar a campanha nos moldes atuais. Terá que correr atrás de doadores e explicar aos seus eleitores por que optou por essa modalidade de financiamento. Em compensação, terá a vantagem de poder turbinar sua campanha, conforme sua capacidade de arrecadação.

No entanto, os candidatos com financiamento privado hão de obedecer a um teto máximo de gastos, estabelecido pelo legislador. Enquanto os candidatos que optarem pelo financiamento privado podem alcançar esse teto de gastos com recursos privados, aos candidatos financiados com recursos públicos estaria garantido o financiamento público, num patamar inferior, digamos a metade do teto de gastos. O candidato que optar pelo caminho do financiamento público exclusivo terá que arcar com o risco de tocar uma campanha com menos recursos. Em compensação, ele terá a vantagem de poder concentrar os seus esforços na comunicação com os eleitores. Não vai precisar passar o chapéu entre doadores. Adicionalmente, esses candidatos poderão capitalizar o fato de não receber recursos privados. Toda a comunicação dos candidatos terá que identificar sua opção de financiamento: público ou privado.

Quais as vantagens desse sistema híbrido de financiamento, no qual candidatos de ambos os tipos de financiamento concorrem? Primeiro, ele envolve tanto candidatos como eleitores na escolha entre os dois modelos de financiamento, sobre os quais aparentemente não existe consenso no Legislativo. Os candidatos terão que justificar sua escolha perante os eleitores e estes darão o veredicto final sobre as alternativas apresentadas, por meio do seu voto.

A segunda vantagem é que esse sistema de reforma se presta a ajustes posteriores, graduais. Caso os legisladores queiram futuramente aumentar o financiamento público, poderão fazê-lo, ou por meio da redução do teto para o financiamento privado, ou por meio do incremento dos recursos públicos alocados aos candidatos que optarem por esse caminho. Nesse sentido, o modelo híbrido poderá servir como mecanismo de transição para a introdução do financiamento público exclusivo na medida em que esse modelo convencer a sociedade e a classe política.

Em comparação à proposta que há uma década divide o campo político, em parte porque representa um pulo no escuro, a introdução do financiamento híbrido permite reavaliações e ajustes no meio do caminho. Com esse sistema, os defensores do financiamento público exclusivo teriam uma chance de testar as suas propostas no mercado dos votos. É improvável que os que se opõem ao financiamento público por razões ideológicas se deixem convencer pela prática. Mas há certamente um grupo considerável na classe política que teme mais a incerteza que a ideia do financiamento público em si.

O teto para gastos de campanha torna realidade uma velha aspiração do legislador brasileiro, injetando mais equidade na competição entre candidatos nas eleições. O modelo híbrido de financiamento público ou privado das campanhas tem potencial de quebrar o impasse atual da reforma que promete tudo, mas nunca anda.

Bruno Wilhelm Speck é cientista político, doutor em ciência política pela Universidade de Freiburg (Alemanha) e professor da Unicamp.
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o financiamento das campanhas e o sistema político brasileiro

[Série Noite Americana,
D'aprés Hopper, 1999.
Vicente de Mello.

Pirelli/MASP]

O CALCANHAR DE AQUILES: o financiamento das campanhas e o sistema político brasileiro

Bruno P. W. Reis

(Publicado no suplemento mensal “Pensar Brasil” do jornal Estado de Minas, pp. 7-9. Belo Horizonte, MG, 10 abr. 2010)

Transcorridos mais de vinte anos desde a promulgação da Constituição de 1988, é difícil evitar um diagnóstico ambivalente sobre a operação do sistema político brasileiro. De um lado, observando os meios de comunicação de massa, o sistema parece em decomposição. Por outro lado, as estatísticas sociais melhoram de modo sem precedentes, e o sistema político mostra-se estável como nunca. De fato, os governos têm conseguido maiorias razoáveis, e as decisões (pelo menos as mais cruciais para se manter a máquina operando no curto prazo) têm podido ser tomadas. Temos sido, nas últimas décadas, poupados de impasses dramáticos, de crises políticas com desfechos institucionais imprevisíveis, e do recurso à força das armas para a arbitragem de conflitos políticos. Esta é uma conquista real, a que nem sempre damos a devida atenção.

Não se trata, portanto, de amesquinhar este feito, mas tampouco seria prudente negligenciar o mal-estar que de fato existe na opinião pública quanto ao modus operandi de nosso sistema político. Minha convicção pessoal é que a origem dessa ambivalência reside em nossa aguda incapacidade de coibir, de modo eficaz, abusos de poder econômico em nossas campanhas eleitorais. Pior: tendo-se transformado numa autêntica fábrica de escândalos, esta vulnerabilidade pode comprometer, a longo prazo, a própria estabilidade que o sistema, bem ou mal, tem logrado alcançar até aqui.

A César o que é de César: contrariamente à percepção da opinião pública, em nenhum outro lugar há convicção tão clara e ansiedade tão grande por uma reforma quanto na Câmara dos Deputados. Num país em que quase toda a agenda legislativa decorre de iniciativa do poder executivo, a mesa da Câmara tem pautado reiteradamente, por iniciativa própria, a reforma política no país. Mas por que os próprios deputados quereriam melhorar os controles sobre o financiamento de campanhas? Para responder, é preciso lembrar que eleições são competições pelas quais todo político tem de passar regularmente: a falta de controles sobre as contas de campanhas inflaciona fatalmente a disputa, aumentando a imprevisibilidade de seu resultado e a incerteza quanto ao valor de uma provisão “adequada” de recursos financeiros para a próxima candidatura. No limite, embute um viés a favor daqueles que descumprem a lei, e induz cada candidato a montar seu próprio “caixa 2”, se quiser preservar suas chances de vitória. O preço que se paga, contudo, é expor-se ao risco de se ver envolvido no próximo escândalo...

[leia a continuação do texto aqui]

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Entrevista - eleições municipais e política contemporânea

Adriano Codato e Luiz Domingos Costa
jornal do SINDITEST-PR
ano 17 / n° 06 / setembro . 2008

[Sérgio Jorge, Inauguração de Brasília, 1960]

Desde que se tornou possível a reeleição para cargos eletivos, notamos pelo Brasil afora que a imensa maioria dos candidatos ganha um segundo mandato. De forma geral, o que essa baixa renovação mostra e quais as conseqüências disso para a democracia brasileira?

O cientista político Antonio Lassance, da Universidade de Brasília, analisou dados relativos às eleições para prefeito de 1996, 2000 e 2004 em todos os municípios brasileiros. Ele constatou uma taxa de reeleição de 64%. As dimensões desta 'não-renovação' são positivas ou negativas, dependendo do ponto de vista que se olhe. Pode ser que determinadas agendas com apoio popular sejam implementadas por governos que são, depois, premiados com novo mandato. Por outro lado, pode ser apenas que os governos façam uso dos recursos à disposição (a 'máquina pública') para conquistar votos de forma nem sempre limpa. Entretanto, estas são duas visões extremadas. A questão principal seria a seguinte: é preciso definir de uma vez por todas uma regra, assumi-la e mantê-la. Esse vai-e-vem de regras e princípios eleitorais acaba sabotando a consolidação de certo padrão de competição política, e isto é ruim para a democracia liberal, que depende de tempo e rotina para se enraizar.

Sabemos que um tema muito discutido atualmente é o financiamento público de campanha. Que relação se estabelece entre as candidaturas majoritárias (prefeito) e proporcionais (vereadores) e a "elite dominante" nas eleições? De que forma essa relação pode influenciar o perfil dos mandatos na prefeitura e na Câmara?

Há várias questões sobrepostas aqui. Vamos separá-las. Sobre financiamento público tenho mais dúvidas que certezas, mesmo porque quando se cogita a idéia, nunca se sabe que modelo será adotado. Se por um lado o financiamento público poderia (enfatizo: poderia) trazer mais equilíbrio entre os competidores, por outro penso que o cientista político Leôncio Martins Rodrigues tem razão em perguntar: por que, afinal de contas, nós, os eleitores, devemos gastar mais dinheiro ainda para viabilizar um empreendimento político que não concordamos? Talvez uma saída fosse criar uma cultura de doações voluntárias, pessoais. O ponto principal seria a transparência. Os eleitores deveriam poder acompanhar em tempo real quem doou quanto para que candidato. Alguém lê prestação de contas na justiça eleitoral? Aliás, alguém acredita que esses números sejam fiéis à realidade?

Qual a relação entre a elite dirigente em Curitiba e a elite dirigente nacional? Existem mais regularidades ou mais diferenças nas suas ações quando se trata das políticas públicas?

Diferenças, sem dúvida. O PT representa certa novidade na política brasileira, responsável pela inclusão (na burocracia federal) de setores sociais e políticos distintos daqueles convencionalmente observados na história política do país: maior presença de sindicalistas, profissionais do magistério superior, profissionais ligados às “novas questões sociais” como ONGs ambientalistas e movimentos das minorias (negros, índios, mulheres etc.). Por sua forma de militância e inserção nas organizações políticas, defendem determinadas posições mais ligadas a estas posições 'de classe', embora o núcleo do governo acabe por reproduzir posições tradicionalmente atribuídas ao pólo da direita ou do centro (melhor seria dizer “liberais”, como a política econômica). Em Curitiba isto não se deu. Embora o PT tenha representação na Câmara Municipal e participe do governo estadual, nunca chegou a conquistar o Executivo municipal e isso é crucial, já que Curitiba nunca experimentou uma administração destes líderes com perfis políticos e ideológicos distintos. Menciono o PT porque é, ao lado do PSDB, a maior força eleitoral do país e o principal desafiante à candidatura de Beto Richa.

Como tem se portado o legislativo em Curitiba diante da prefeitura Municipal?

Em termos gerais, a Câmara Municipal de Curitiba atua conforme a lógica dos legislativos no Brasil (inclusive no plano federal e estadual). Como não há estudos empíricos sobre o legislativo municipal da capital, falo como observador: o Prefeito coopta o maior número possível de vereadores ou para seu partido, ou para a base de apoio. Essa é uma via de mão dupla: a maioria da Casa oferece apoio à administração municipal em troca de recursos político-eleitorais (a construção de escola, creche, posto de saúde etc.). A possibilidade de propor leis da Câmara Municipal é reduzida e os projetos são muito localizados ou dedicados a assuntos pontuais, quando não completamente irrelevantes (nomes de ruas, homenagens etc.). Em algumas situações (raríssimas), a Câmara pode utilizar seu poder de veto diante das políticas do Executivo, forçando-o a negociar. Essa é a base para arranjos e concessões de alguns benefícios (pessoais ou não) e do incremento dos recursos para obras político-eleitorais.

Nessas eleições o discurso da tecnocracia ganhou mais peso, inclusive nos discursos oficiais, como do TSE, que reforça em propagadas oficiais na TV a necessidade do candidato ter um perfil de administrador experiente, de ser um tecnocrata. Qual o peso desse fenômeno na política municipal?

Um “tecnocrata” é um profissional que se distingue mais por seus méritos técnicos ou pessoais do que pelo tamanho do currículo político. Em geral, tecnocratas se afirmam como apolíticos, ou dotados de certa neutralidade em relação a certas posições políticas (esquerda, direita, reformista, socialista, conservador), preferindo ressaltar, ao invés de ideologias ou um vago “compromisso popular”, sua competência acadêmica,técnica, profissional. Numa campanha, há candidatos que apelam mais para um aspecto de sua biografia do que outro. Há aqueles que procuram mesclar sua dupla capacitação: tanto técnica, quanto política, enfatizando a passagem por partidos, postos legislativos, cargos políticos por nomeação. No caso de Curitiba, a tecnocracia (seja o grupo político, seja a idéia política) já foi bem mais forte, mas ainda persiste. Lembremos da figura emblemática de Jaime Lerner. Hoje, Beto Richa não precisa mais se afirmar como engenheiro civil, mas precisou em 2004, para afirmar que iria saber conduzir as obras que Curitiba precisava. Hoje, não pode deixar de lembrar que era filho de José Richa, que tinha a política (a boa política herdada do pai) no sangue. Moreira associa sempre melhorias na saúde à sua condição de médico capacitado (“diretor do Hospital de Clínicas”) e enaltece o fato de ser um “professor”: só um professor sabe cuidar da educação etc. Essas coisas que qualquer um fala em toda eleição. Ao mesmo tempo, faz questão de lembrar que é o candidato do governador Requião. O importante é que, observe, são maneiras de mesclar atributos individuais com heranças políticas para seduzir eleitores, ou de uma maneira, ou de outra. Trata-se, contudo, de uma publicidade muito menos enfática do que aquela que celebrava a racionalidade e a competência para cuidar de Curitiba. De toda forma há ainda resquícios deste tipo de marketing eleitoral porque, parece, o eleitor gosta de acreditar nisso.