resenha: Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis

[Pantanal, 1988
João Musa.

Pirelli/MASP]

 
PAUL PIERSON. Politics in Time. History, Institutions and Social Analysis.
Princeton University Press. New Jersey, 2004. 196 páginas.

por Juan Bautista Lucca*

Rev. Urug. Cienc. Polít. v.18 n.1 Montevideo dic. 2009

En los últimos años han surgido varios intentos teóricos para pensar las instituciones desde diversos ángulos. Peter Hall y Rosemary Taylor en su artículo "Political Science and the Three New Institutionalisms" realizan una organización tripartita de esto/img/revistas/rucp/v18n1s enfoques neoinstitucionalistas a partir de la base de sus vertientes disciplinares (del rational choice, sociológica y histórica).

En primer lugar, la unión del enfoque de la acción racional con el del neoinstitucionalismo (Barry 1974: 22-58) parte del supuesto racionalista de que los individuos buscan maximizar sus preferencias (dando por tierra la explicación de la existencia de un rumbo histórico) y por ende ven en las instituciones un reductor de la incertidumbre (en un marco de información incompleta) y la expresión última de aquella búsqueda de maximización de preferencias. En este enfoque el origen (y el cambio) de las instituciones se piensan como un juego de acuerdos y coaliciones entre los individuos (Hall and Taylor 2003: 204-206, 215).

En segundo lugar, el enfoque neoinstitucionalista sociológico, reconoce su origen en la Teoría de las organizaciones (con antecedentes que pueden rastrearse en la sociología clásica de Weber, Durkheim y Parsons como en los aportes contemporáneos de Selznick, Eisenstadt, entre otros). En la perspectiva es posible reconocer una definición más amplia que la de los enfoques previos, pues incluyen tanto a las normas formales como a lo que Hall y Taylor –retomando y reinterpretando a J. L. Campbell y W. R. Scout - denominan los "patrones de significación que guían la acción humana" (Hall y Taylor 2003: 209). Así, no es extraño a este enfoque, la confusión de las nociones de cultura e institución propias de una definición en sentido amplio de esta segunda –y por ende hay cierto parecido de familia con la versión cultural del enfoque histórico-, al igual que es posible que se confundan las nociones de organización e institución[1].

Por último, para Hall y Taylor, el neoinstitucionalismo histórico asocia generalmente las instituciones a las organizaciones formales, aunque van más allá de lo que precedentemente marcó el primer institucionalismo, ya que proponen que –desde una perspectiva calculadora - las instituciones reducen la incertidumbre a la hora de realizar un cálculo estratégico, o bien –desde una perspectiva cultural- sería posible pensar que las instituciones moldean la visión del mundo que posee el individuo y por ende afectan las preferencias y líneas de acción del mismo (Hall y Taylor 2003:197-202).

En este panorama teórico tripartito del neo institucionalismo, es sugerente el reciente desarrollo de Paul Pierson en "Politics in Time. History, Institutions and Social Analysis", ya que busca desde un enfoque histórico modelar los conceptos que permitan reconocer de manera precisa la diversidad de modalidades de vinculación entre eventos y eventos (Pierson 2004: 6). Para ello, coloca en el centro del análisis a una categoría tan cara al neo institucionalismo histórico, como es la de Path dependence (PD), entendida como el desarrollo de ciertas procesos sociales con un origen crítico, cuyos resultados generan una trayectoria que resulta más difícil de revertir a medida que transcurre el tiempo y ese sendero no es puesto en cuestionamiento (Pierson 2004: 21 y 172). Es decir, propone releer las instituciones a través de la siguiente secuencia: "punto de partida", generación de una "dependencia sensible de las condiciones iniciales" (path dependence) y la "retroalimentación positiva" de ese sendero ante los costos de un cambio o vuelta atrás (increasing returns) que generan la escasa plasticidad –o más bien continuidad- de las instituciones.[2]

Ahora bien, la propuesta de Pierson no solo es interesante en tanto piensa las instituciones en un proceso de construcción y reforzamiento histórico, sino también por colocar énfasis en la importancia de "cuándo" acontecen las cosas, el "timing" y la secuencia del encadenamiento de los eventos (Pierson 2004:45, 54, 64 y 77).

¿Cuáles son los elementos teóricos a tener en cuenta para pensar el origen de la institución, las dinámicas de reforzamiento (o continuidad) y las dinámicas de cambio? Desde la perspectiva de Pierson, pensar el origen está ligado a un momento crítico, en el cual se bifurcan las opciones, en el que se elije uno de los rumbos (se extrae una bola de color si se toma en cuenta la propuesta de la Urna de Polya), en el que se produce la transformación y discontinuidad de los ritmos sociales y políticos, convirtiendo estas coyunturas en "momentos de verdad" en los que se ponen juego los verdaderos resortes del presente y el futuro[3].

Según Pierson, la dinámica de continuidad del PD que produce aquella coyuntura crítica puede ser entendida teniendo en cuenta cómo el "costo de reversión" (increasing returns) y los mecanismos de resiliencia a cualquier tipo de cambio ofician como mecanismos de reforzamiento positivo (positive feedback).

Más allá de estos mecanismos que fortalecen la continuidad del PD, existen diferentes dinámicas de cambio, con lo cual es posible pensar en el carácter dinámico (o al menos no "congelado" a lo Lipset y Rokkan) del PD. Usando la expresión de Charles Lindblom (1996) es posible pensar el cambio tanto por la vía del cambio desde la raíz -a través de nuevas coyunturas críticas o procesos de difusión de nuevos consensos institucionales, como se vio previamente; o la del cambio desde las ramas, es decir a través de la agregación y sedimentación de pequeños cambios (layering) o incluso la reconversión del sentido de la institución (Pierson, 2004:137-9).

* Docente e Investigador en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Rosario. Candidato a Doctor en Ciencias Sociales por FLACSO- Argentina.

Bibliografía

North, Douglass (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica.
Lindbolm, Charles (1996). "La ciencia de salir del paso", en Aguilar Villanueva, Luis. La hechura de las políticas. México: Porrua Editores.
Hall, Paul and Rosemary Taylor (2003). "As tres versoes do neo-institucionalismo", en Revista Lua Nova. Nº 58. San Pablo. Disponible en http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_pdf&pid=S0102-64452003000100010&lng=en&nrm=iso&tlng=pt. Consultado el 13 de diciembre de 2007.
Barry, Brian (1974). Los sociólogos, los economistas y la democracia. Buenos Aires: Amorrortu Editores.       

NOTAS
[1] En lo relativo a esta última simbiosis conceptual, uno de los aportes - aunque provenientes de la economía- más esclarecedores, es el de D. North, cuando señala que la diferencia entre instituciones y organizaciones es similar a la diferencia entre las reglas y los jugadores: "El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación; mediante intervenciones limpias y a veces sucias" (North 1993: 15).

[2] La utilización de dicho concepto no supone pensar en la inevitabilidad del peso del pasado en el presente, ya que así como existen mecanismos de reforzamiento, existen mecanismos que alientan el cambio del sendero predispuesto, es decir existen continuidades como rupturas (aunque estas últimas sean menos recurrentes).

[3] Como señalan R. Collier y D. Collier (1990:30), las coyunturas críticas no duran siempre lo mismo a pesar que lo que se ponga en juego resulte a priori similar en varios casos (en su ejemplo la inserción de las masas a la política), las salidas y /o resultados de estas coyunturas críticas no siempre se encauzan de la misma manera, no siempre producen los mismos PD partiendo de coyunturas similares, ni el legado de esas coyunturas tuvieron secuencias temporales similares.

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textos fudamentais - revista de sociologia e política

[Escola Kayapó,
Aldeia Djetuktire,
1991, Pará.
Milton Guran.
Pirelli/MASP]

Em 2008, a Revista de Sociologia e Política inagurou a seção "Textos fundamentais".

São dois artigos essenciais para o estudo da Ciência Política.

POLSBY, Nelson W. A institucionalização da câmara dos deputados dos Estados Unidos. Rev. Sociol. Polit. [online]. 2008, vol.16, n.30, pp. 221-251.

O artigo analisa como se deu a institucionalização da Câmara dos Deputados dos Estados Unidos, desde seu início, no final do século XVIII, até meados do século XX. Esse processo é analisado a partir de três variáveis fundamentais: 1) a delimitação funcional em relação a outras organizações, particularmente políticas; 2) a relativa complexidade da instituição, ou seja, até que ponto suas funções são internamente separadas em alguma base regular e explícita; 3) o universalismo e o automatismo nos procedimentos adotados para conduzir seus diversos assuntos internos. Cada uma dessas variáveis é sucessivamente examinada do ponto de vista histórico ao longo do artigo; a título de conclusão, apresentam-se algumas observações especulativas sobre causas, conseqüências e possíveis lições que se pode tirar da institucionalização da Câmara.

MARCH, James G. e OLSEN, Johan P. Neo-institucionalismo: fatores organizacionais na vida política. Rev. Sociol. Polit. [online]. 2008, vol.16, n.31, pp. 121-142.

As teorias políticas contemporâneas tendem a retratar a política como um reflexo da sociedade; os fenômenos políticos como as conseqüências agregadas do comportamento individual; a ação como o resultado de escolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a história como sendo eficiente no alcance de desfechos singulares e adequados e a tomada de decisões e a alocação de recursos como os focos centrais da vida política. Entretanto, um pensamento teórico recente na Ciência Política combina elementos desses estilos teóricos com uma preocupação mais antiga a respeito das instituições. Esse neo-institucionalismo enfatiza a autonomia relativa das instituições políticas, as possibilidades de ineficiência na história e a importância da ação simbólica para um entendimento da política. Tais idéias possuem uma razoável base empírica, mas não se caracterizam por formas teóricas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direções para a pesquisa teórica nas concepções institucionalistas da ordem política: esse é o nosso objetivo neste artigo.
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o neo-institucionalismo histórico e as variáveis tempo e lugar

[pichação a favor do candidato comunista
Yedo Fiúza nas eleições presidenciais no Brasil
em 1945. Rio de Janeiro. Life]


Adriano Codato

A abordagem dos institucionalistas históricos (e essa é sua maior vantagem) é bem mais politizada do que sua versão sociológica ou a versão baseada na teoria da escolha racional.

Esquematicamente, poderíamos dizer que para o institucionalismo da escolha racional instituições são a regra do jogo social e seu interesse principal é saber qual é o jogo e como ele é jogado.

Já para o institucionalismo histórico, instituições são os constrangimentos institucionais que atuam sobre ações e escolhas políticas. Suas perguntas fundamentais são: dado um determinado arranjo político, quem ganha, quem perde e por quê?

Faz parte dessa abordagem, e da agenda de pesquisa dela derivada, investigar mais a fundo a distribuição assimétrica dos “recursos políticos” (isto é, as condições que precedem o jogo propriamente dito) e meditar sobre relações de poder “problemáticas”, vendo as próprias instituições não como elementos neutros onde o jogo político é jogado, mas como “produtos derivados da luta entre atores desiguais” (1) .

Conforme a versão mais exigente dessa corrente, “instituições” não são apenas os elementos formais do Estado, embora também os incluam, evidentemente. A expressão designa, na realidade, o desenho ou a configuração institucional que define e orienta as relações políticas entre os aparelhos, seus ocupantes e o mundo político.

Análises e interpretações devem, portanto, focalizar não instituições específicas, mas processos causais que operam num nível interinstitucional.

Configurações institucionais (mais do que instituições isoladas) podem explicar tanto os próprios arranjos institucionais, quanto os produtos políticos a partir dele. Daí a necessidade de pensar o todo para decifrar a parte. Trata-se de explicitar como um conjunto de instituições inter-relacionadas molda processos, acontecimentos, decisões etc.

É duvidoso que a inspeção de uma instituição isolada possa determinar efeitos institucionais. A interação entre instituições é que produz conseqüências efetivas.
Como Paul Pierson e Theda Skocpol observaram, um set, um grupo de instituições tende em geral a se complementar e a se reforçar mutuamente (2). Esse sistema pode estar orientado por uma mesma lógica política, ainda que as relações concretas entre seus aparelhos possam ser contingentes, possam ser relações de conflito, de concorrência ou de colaboração mútua.

No entanto, nem os mesmos interesses sociais, nem as mesmas instituições políticas produzem, em todo o lugar, os mesmos resultados. Essas forças/aparelhos são modificadas pelas propriedades particulares de cada contexto político, sendo essas propriedades herdadas da história e da geografia.

Do mesmo modo, a compreensão do processo de interação entre várias instituições só faz sentido se referido ao contexto social mais amplo, cuja influência deve ser avaliada, contudo, a partir de uma perspectiva temporal.

Isso significa, em resumo, que a trajetória histórica dessas propriedades determina a configuração política e a distribuição de poder na situação presente.

Logo, as idéias de tempo e lugar são aqui decisivas.

Notas:
1. Sven Steinmo, The New Institutionalism. In: Clark, Barry e Foweraker, Joe (eds.), The Encyclopedia of Democratic Thought. London: Routledge, 2001, p. 365.

2. Paul Pierson e Theda Skocpol, Historical Institutionalism in Contemporary Political Science. Paper for the American Political Science Association Meeting. Washington (DC), 2000, digit., p. 14-15. Publicado posteriormente em Katznelson, Ira & Milner, Helen V. (eds). Political Science: State of the Discipline. New York: W.W. Norton, 2002, p. 693-721.
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o neo-institucionalismo histórico: uma definição e uma explicação

[Presidential candidate
Dwight D. Eisenhower
making a campaign speech
1952. John Dominis. Life]


Adriano Codato

A análise da vida política está condicionada à compreensão de vários fatores diferentes.

Por exemplo, à influência das crenças, das idéias e dos valores socialmente compartilhados sobre os comportamentos de indivíduos e grupos (como no caso dos estudos de “cultura política”).

Ou à compreensão dos cálculos estratégicos dos atores e das oportunidades de maximização das preferências individuais a partir de determinadas regras ou contextos institucionais (como na “teoria da escolha racional”).

Ou ainda à identificação dos constrangimentos sociais mais amplos sobre os agentes, resultado da estrutura econômica e da estrutura de classe dela derivada (conforme a visão, simplificada, do que seria “o marxismo”).

Além dessas chaves de interpretação, a análise da vida política está ligada à percepção da ascendência das instituições formais, dos marcos legais, das rotinas organizacionais, das estruturas governamentais e de seu papel ativo sobre os resultados políticos (political outcomes).

O pressuposto básico dessa visão “institucionalista” é um tanto simples (sem deixar de ser verdadeiro): “a maioria das ações políticas de certa importância ocorre no interior de instituições [políticas]; por isso é decisivo compreender como agem esses aparatos e como influem no comportamento dos indivíduos que atuam em seu interior” (1) .

De forma resumida, o argumento central do novo institucionalismo em Ciência Política pode ser desdobrado em três postulados:

i) instituições – e não indivíduos ou classes – são o elemento central da vida política;

ii) indivíduos são ‘atores’ importantes, mas é mais proveitoso compreender quais são os marcos institucionais dentro dos quais eles agem, ao invés de observar o próprios indivíduos, suas motivações, preferências e escolhas (no caso, instituições funcionam como variável dependente); portanto,

iii) não apenas instituições “contam” na explicação, mas são a explicação para a maior parte das ocorrências da vida política (instituições como variável independente).

Todavia, a própria definição do que são “instituições” é polêmica.

Há três versões diferentes que correspondem também a três maneiras diferentes de pensar a influência (ou a ação determinante) das instituições na explicação da vida social.

Instituições podem ser, por exemplo, normas e valores, incluindo sistemas simbólicos, esquemas cognitivos, modelos morais etc., que não só estipulam o funcionamento de organizações, mas determinam o comportamento individual através de uma série de categorias de percepção que guiam a prática social dos agentes, determinam inteiramente suas preferências, interesses, objetivos, como é o caso da definição do neo-institucionalismo “clássico” ou sociológico (2).

Instituições podem ser sistemas de regras e incentivos (procedimentos) a partir dos quais indivíduos, sempre com base em cálculos estratégicos a respeito de suas conveniências, definem preferências e tentam maximizar seus interesses, conforme o institucionalismo da escolha racional (3).

Ainda, instituições designam simplesmente instituições formais (ou “organizações”), como, por exemplo, as instituições políticas, incluindo aí procedimentos burocráticos, estruturas governamentais, aparelhos estatais, normas constitucionais (4) . Uma vez constituídas, elas têm impacto decisivo sobre o comportamento dos agentes inseridos no sistema político (legisladores, eleitorado, grupos de interesse etc.), determinando resultados políticos (5).

Essa é a definição proposta pelo neo-institucionalismo histórico.

Parte-se aqui da suspeita que instituições – regras formais, normas tácitas e estruturas políticas, principalmente essas últimas – “importam” numa medida, contudo, a ser estipulada por meio da pesquisa histórica.

Fatores institucionais são particularmente importantes já que definem ou modelam as preferências, os objetivos e os interesses dos agentes sociais (e não apenas “estratégias” de ação); eles distribuem desigualmente o poder entre cada um deles (medido por suas influências respectivas sobre um determinado processo decisório, por exemplo), estabelecendo, a partir daí, uma determinada hierarquia entre os agentes sociais (6).

Em resumo, instituições estruturam a (ação e a relação) política, enfim. Não são, nesse sentido, apenas um “contexto”, um lugar ou uma paisagem. Ao contrário: são as próprias instituições que devem ser inseridas no contexto histórico-social (7).

Notas:
1. Ver B. Guy Peters, El nuevo institucionalismo. La teoría institucional em ciencia política. Barcelona: Gedisa, 2003, p. 219-220.

2. Ver James G. March e Johan P. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. American Political Science Review, vol. 78, n. 3, p. 734-749, Sep. 1984. Ver também J. March e J. P. Olsen, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press, 1989, cap. 3: Interpretation and the Institutionalition of Meaning, p. 39-52. Peter Hall e Rosemary Taylor chamam essa posição de “neo-institucionalismo sociológico”. Confira Peter A. Hall e Rosemary C. R. Taylor, As três versões do neo-institucionalismo. Lua Nova, n. 58, 2003.

3. Ver, entre muitos outros, Kenneth A. Shepsle, Studying Institutions. Some Lessons from the Rational Choice Approach. Journal of Theoretical Politics, vol. 1, n. 2, p. 131-149, 1989. Uma aplicação bem anterior da idéia pode ser lida em: John A. Ferejohn e Morris P. Fiorina, Purposive Models of Legislative Behavior. American Economic Review. Papers and Proceedings of the Eighty-seventh Annual Meeting of the American Economic Association, vol. 65, n. 2, p. 407-414, May 1975, cit. por Hall e Taylor.

4. Para essa definição, cf. G. John Ikenberry, Conclusion: An Institutional Approach to American Foreign Economic Policy. International Organization, vol. 42, n. 1, p. 219-243, Winter 1988.

5. Ver Stephen D. Krasner, Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics. Comparative Politics, vol. 16, n. 2, p. 226-246, Jan. 1984.

6. Peter Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France. New York: Oxford University Press, 1986, p. 19.

7. A referência clássica aqui é Sven Steinmo, Kathlen Thelen e Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
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Reforma política: entre comportamentos e instituições

[W. Gropper, Políticos]

Adriano Codato
Espaço Acadêmico, Maringá - PR, v. 55, 05 dez. 2005.

O personalismo é um traço importante da política nacional desde sempre. Seja em função da relevância das “lideranças individuais”, seja em função da descontinuidade do sistema partidário nacional, os eleitores normalmente tendem a identificar-se e emprestar seu apoio político mais a candidatos do que a partidos. Uma forma moderna de personalismo, que vem ocorrendo em vários países da América Latina nas últimas décadas, é o “neopopulismo”. Desde os anos oitenta, no curso do processo de redemocratização de toda a região, constatou-se que as novas lideranças personalistas venceram eleições sem estarem filiadas a nenhum partido com representação nacional. Foi o caso de Fernando Collor no Brasil, Alberto Fujimori no Peru e Hugo Chávez na Venezuela. O caso de Lula é mais complicado justamente porque ele tinha atrás de si um partido de massas. Mas no momento em que a cúpula (os dirigentes) separou-se da base (os militantes); e no momento em que o governo (controlado pela cúpula) separou-se do partido, o “lulismo”, a nova forma de personalismo da política brasileira, surgiu como a forma mais eficiente porque mais popular para a manutenção dessa cúpula no poder.

O personalismo, ou mais exatamente, a função política do personalismo nessa conjuntura, só pôde manter-se graças a duas fontes: pelo clientelismo parlamentar (antes representado pelo atendimento, legítimo, aliás, das emendas ao orçamento; agora diretamente sob a forma de mesada) e pela patronagem, características que derivam justamente de uma “relação direta” (i.e., não mediada pelas instituições) entre representantes-representantes e representantes-representados.

A patronagem envolve tradicionalmente a distribuição de empregos e recursos públicos em troca de apoio político. Em sua forma moderna, esse fenômeno abrange desde serviços e obras, até contratos, concessões, investimentos estatais e a nomeação para cargos em órgãos públicos ou no próprio governo. É, sem dúvida, um instrumento de incentivo que os ocupantes de cargos majoritários (presidente, governadores) têm para induzir ações de lideranças políticas locais. Sob o lulismo, a administração dos “recursos sociais” e sua canalização para os clientes certos reforçaram, como as sondagens de opinião confirmaram, o prestígio pessoal do Presidente.

Tudo isso faz com que, no Brasil, além das barreiras institucionais, os partidos políticos precisem vencer barreiras de ordem social (ou melhor: sociopolíticas) para se fortalecerem como agentes de representação das demandas junto ao sistema estatal.
Se, por um lado, postular que estas variáveis são importantes não é suficiente para contestar o “institucionalismo”, por outro compreender que não só a engenharia institucional resolve os problemas da representação política é um passo adiante que os reformadores de constituições deveriam dar.

Referência:
CODATO, Adriano Nervo. Reforma política: entre comportamentos e instituições. Espaço Acadêmico, Maringá - PR, v. 55, 05 dez. 2005.